Integracja europejska uważana jest za niepowtarzalny projekt na skalę światową, oparty z jednej strony na próbie wygrywania narodowych interesów, z drugiej zaś na szukaniu kompromisów w celu realizacji wspólnych, unijnych wartości. Współczesna Unia Europejska (UE), a wcześniej Wspólnoty Europejskie przechodziły już wiele kryzysów. Obecny wydaje się jednak najpoważniejszy. Rosnące nastroje antyunijne znalazły swój finał w wynikach referendum brytyjskiego w czerwcu 2017 r. za wyjściem z UE. Po raz pierwszy w swej historii Unia nie przyjmuje nowego państwa, lecz traci jednego z najbardziej liczących się członków. Brexit może wyznaczyć „mapę drogową” dla pozostałych chętnych do opuszczenia Unii. Zagrożenie rozpadem strefy euro, niewielki wzrost gospodarczy przeplatany płytkimi recesjami, wzrastające zadłużenie publiczne państw członkowskich nie sprzyjają przeprowadzeniu reform strukturalnych. Coraz większa liczba uchodźców i imigrantów zarobkowych dodatkowo pogłębia obawy przed utratą dotychczasowej stabilizacji socjalno-ekonomicznej.

Wyrazem ambicji projektu europejskiego jest budżet unijny. W latach 70. – 80. XX w. zdominowany był przez wydatki na Wspólną Politykę Rolną w celu zwiększenia bezpieczeństwa żywnościowego Europy oraz poprawę sytuacji ekonomicznej przeważającej wówczas ludności obszarów wiejskich. W latach 90. zaczęto przeznaczać coraz większe środki finansowe na fundusze strukturalne i spójności, mające zredukować dysproporcje gospodarcze i społeczne między państwami członkowskimi. Zgodnie z przekonaniem wyrażonym przez 27 przywódców państw członkowskich w Deklaracji Rzymskiej z marca 2017 r. [2017] budżet unijny po 2020 r. powinien uwzględniać takie wyzwania stojące przed Unią Europejską, jak zapewnienie bezpieczeństwa, trwały wzrost gospodarczy i miejsca pracy oraz zwiększenie konkurencyjności UE na arenie międzynarodowej.

Czy w dobie zagrożeń, jakie stoją przed UE możliwe jest pogodzenie interesów narodowych i unijnych? W jakim kierunku mogą zmierzać negocjacje budżetowe dla kolejnych wieloletnich ram finansowych UE po 2020 roku? Jakie preferencje będą wykazywać dotychczasowi płatnicy i beneficjenci budżetu unijnego?

Charakterystyka wieloletniego budżetu unijnego

W porównaniu z budżetami państw członkowskich jest on stosunkowo mały – obecnie stanowi ok. 1 proc. dochodu narodowego brutto (DNB) Unii Europejskiej, podczas gdy krajowe budżety państw członkowskich to ok. 49 proc. [Komisja Europejska, 2014]. Budżet UE oparty jest na tzw. wieloletnich ramach finansowych, zwanych poprzednio perspektywami finansowymi (okresy 7-letnie). Określają one maksymalne roczne limity wydatków UE (zwane pułapami) w kilku obszarach polityki (zwanych działami). Finansowany jest z trzech źródeł: pierwsze to tradycyjne zasoby własne, czyli dochody z ceł i opłaty cukrowe, drugie – zasoby oparte na podatku od wartości dodanej (VAT), trzecie natomiast to składki członkowskie uwarunkowane poziomem zamożności państwa członkowskiego na podstawie jego DNB. Ewolucję zmian zachodzących w strukturze dochodów budżetu unijnego pokazano w Tabeli 1.

Tabela 1. Struktura finansowa części dochodowej budżetu unijnego w latach 1988-2015 (proc. całości budżetu oraz mld euro)

Źródło: Barcz i in., 2016

Ze względu na dominującą rolę składek państw członkowskich budżet unijny ma ograniczoną autonomię i nie jest wolny od nacisków politycznych. Państwa członkowskie dążą w trakcje negocjacji budżetowych do takiego ukształtowania polityk i działań unijnych, by ich realizacja umożliwiała odzyskanie wpłaconej do wspólnego budżetu składki członkowskiej zgodnie z zasadą słusznego zwrotu (juste retour). Reprezentanci państw członkowskich zobowiązani są do obrony stanowiska swego kraju, co w konsekwencji ogranicza ich mandat negocjacyjny. Każdy z nich ma zapewnić sukces, często zredukowany do osiągnięcia finansowego, jakim jest właściwy bilans wpłat do i wypłat z budżetu unijnego. Prowadzi to do uproszczonej oceny korzyści/kosztów związanych z członkostwem w UE przez pryzmat rozliczeń netto z budżetem UE.

Preferencje płatników i beneficjentów budżetu unijnego

Uzależnienie od składek członkowskich i powstanie grupy państw – płatników oraz beneficjentów netto budżetu unijnego naruszyło podstawy efektywnego wydatkowania unijnych środków publicznych, tj. koncentracji na wydatkowaniu środków tam, gdzie są najbardziej potrzebne i maksymalizacji wartości dodanej. O preferencjach państw członkowskich decyduje saldo netto dokonanych wkładów i otrzymanych środków finansowych (Rysunek 1). Pomimo podobnych wkładów do budżetu unijnego, jak np. w przypadku Wielkiej Brytanii i Francji, występują istotne różnice w pozycji netto między krajami o zbliżonym poziomie dobrobytu, co wskazuje na stosowanie mechanizmów „kompensacji” dla wybranych państw członkowskich. Korzyści z integracji unijnej dla Niemiec wynikają z większego dostępu do Jednolitego Rynku. Z kolei inne kraje otrzymują rekompensaty finansowe w postaci rabatów, jak Wielka Brytania, Austria, Niemcy, Szwecja czy Holandia [Neheider i Santos, 2011].

Rysunek 1. Bilans wpłat i wypłat z budżetu UE poszczególnych państw członkowskich jako  procent dochodu narodowego brutto (2007 i 2013 r.)

/poland/file/170714wykresjpg_pl170714_wykres.jpg

Źródło: Grochowska i Kosior, 2016 za Komisją Europejską

http://ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm.

„Odzyskiwanie” wniesionych do budżetu UE środków odbywa się głównie poprzez dwie dominujące od lat polityki, tj. Wspólną Politykę Rolną (WPR) oraz Politykę Spójności (PS). Polityki te, ze względu na swój redystrybucyjny charakter, stanowią w negocjacjach budżetowych zasadniczy punkt sporny między państwami członkowskimi. Obie polityki mają swoich zwolenników i przeciwników. Jedni postulują większe transfery z budżetu UE głównie na płatności bezpośrednie oraz wsparcie rynków rolnych, w mniejszym zakresie na rozwój obszarów wiejskich, drudzy wręcz odwrotnie – likwidację I filaru i zwiększenie środków na II filar WPR. Podobne zróżnicowanie widoczne jest w przypadku PS. Część państw optuje za polityką skoncentrowaną przede wszystkim na mniej zamożnych regionach UE, podczas gdy pozostałe przekonują do potrzeby wspierania z budżetu unijnego wszystkich regionów.

W przypadku budżetu WPR pole manewru jest niewielkie. Wielka Brytania wielokrotnie próbowała obniżyć wydatki na unijną politykę rolną, lecz w zamian za zachowanie rabatu brytyjskiego rezygnowała z istotnych reform tej polityki. Z kolei najwięksi beneficjenci I filara WPR – Francja i Niemcy, zawierały kilkukrotnie nieformalne porozumienia mające na celu utrzymanie status quo. Przykładowo, w 2002 r. wymienione kraje uzgodniły zamrożenie płatności bezpośrednich na niezmienionym poziomie do 2013 r., hamując tym samym reformę budżetu UE. Obniżenie środków na WPR nastąpiło dopiero w wyniku negocjacji budżetowych na lata 2014-2020, ale na skutek redukcji całego budżetu unijnego. Można przypuszczać, że znaczący w tym udział miały zmieniające się stanowiska Niemiec i Francji wobec WPR. Kraje te broniły wysokich wydatków na politykę rolną, póki z tego korzystały. Kolejno Francja, Hiszpania, Niemcy, Polska i Wielka Brytania były największymi beneficjentami WPR (dane za 2014 r.). Biorąc jednak pod uwagę pozycję netto państw członkowskich w odniesieniu do tego, ile wpłacają, a ile zyskują z WPR okazuje się, że we wspomnianym 2014 r. ok. 43 proc. wkładu do budżetu rolnego został poniesiony przez Niemcy, następnie Holandię, Wielką Brytanię i Włochy. Nawet Francja, będąca zdecydowanie największym beneficjentem budżetu rolnego, więcej do tego budżetu wpłaciła niż zyskała [Mathews 2015].

Większe możliwości manewru występują w przypadku Polityki Spójności, która traktowana jest jako polityka wyrównująca wpłaty wniesione do budżetu UE. W trakcie negocjacji budżetowych Rada Europejska ustala ex ante kryteria przyznawania środków w ramach tej polityki, a mimo tego końcowe porozumienie zawiera zazwyczaj długą listę dodatkowych „rekompensat” dla różnych krajów, niezależnie od ich poziomu zamożności, liczby mieszkańców, itp. Niekorzystna sytuacja społeczno – gospodarcza w UE sprzyja zmianie podejścia państw członkowskich do PS. Dotychczas Hiszpania i Portugalia mogły formować mniejszość blokującą razem z Grecją i Irlandią, unikając cięć wydatków strukturalnych. Wraz ze wzrostem ich zamożności zainteresowanie tą polityką staje się coraz mniejsze.

Było to widoczne podczas ostatnich negocjacji budżetowych, decydujących o budżecie UE na lata 2014-2020. Część państw członkowskich dążyła do obniżenia wielkości budżetu unijnego, część podkreślało potrzebę wygospodarowania dodatkowych środków na wsparcie inwestycji w celu wyjścia z trwającego kryzysu gospodarczego. Stąd też niektóre kraje zaproponowały połączenie poddziałów 1a i 1b (tabela poniżej) oraz stworzenie jednego działu. Napotkały jednak opór tych krajów, które obawiały się, że zostanie utracona zarówno transparentność, jak znaczna pula środków na Politykę Spójności. Redukcji uległy środki planowane dla poddziału 1a: „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”. Co jednak warto podkreślić, wydatki na ten poddział zwiększyły się, jeśli porówna się wyniki negocjacji budżetowych dla lat 2007-2013 i 2014-2020 (Tabela 2).

Struktura wydatków w ramach samej Polityki Spójności uległa jednak zmianie. Zwiększono środki na regiony przejściowe (dochód na mieszkańca między 75 a 90 proc. średniej UE-27) o ok. 39 proc. w porównaniu do poprzednich wieloletnich ram finansowych oraz zmniejszono na regiony mniej zamożne (dochód na mieszkańca poniżej 75 proc. średniej UE-27) o ok. 19 proc. [Mendez i in., 2013]. Szukano w trakcie negocjacji konsensusu, który zadowoliłby wszystkie kraje i umożliwił kontynuację wsparcia w ramach tej polityki. Istnieje bowiem zagrożenie, że zbyt niska pula środków dla regionów przejściowych oraz dobrze rozwiniętych gospodarczo spowoduje chęć jej redukcji na korzyść innych działań i polityk unijnych [Grochowska i Kiryluk-Dryjska, 2016].

Tabela 2. Porównanie części wydatkowej budżetu unijnego w perspektywach finansowych za lata 2014-2020 i 2007-2013 i (mln euro w cenach z 2011 r.)

Źródło: Council Regulation 2013; Interinstitutional agreement 2006; Jambor 2013

Brak wystarczających zasobów własnych budżetu unijnego oraz uzależnienie od składek członkowskich hamuje przeprowadzenie reform w UE. Znaczące zmiany zaproponowała w 2003 r. grupa ekspertów pod przewodnictwem Sapira [2003], dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej, poprzez częściową jej re-nacjonalizację i ograniczenie wsparcia rolnictwa z budżetu UE oraz zwiększenie wydatków zorientowanych na wzrost, szczególnie badania i rozwój, a także skoncentrowanie Polityki Spójności na zmniejszeniu różnic rozwojowych między starymi a nowymi państwami członkowskimi. Ostatni znaczący raport grupy ekspertów pod przewodnictwem Montiego [2016] nie podkreśla już tak potrzeby spójności państw członkowskich, lecz zaleca wydatkowanie środków unijnych na te polityki i działania, które przynoszą największą wartość dodaną całej UE.

W toczącej się obecnie debacie o przyszłości budżetu unijnego Komisja Europejska [2017] ponownie podjęła próbę reformy systemu zasobów własnych i wprowadzenia nowych źródeł dochodów do budżetu. Z politycznego punktu widzenia największe poparcie mogą zyskać te propozycje, które w zbliżonym stopniu będą obciążać wszystkie państwa członkowskie.

Przyszłość budżetu unijnego po 2020 roku

Brak reform części dochodowej budżetu UE będzie sprzyjać dalszej redukcji całego budżetu, tym bardziej że obowiązujące obecnie zasady rekompensowania wpłat płatnikom netto do budżetu UE wygasną po 2020 r. W negocjacjach budżetowych dotyczących wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020 płatnicy netto forsowali obniżenie budżetu do 1,00 proc. unijnego DNB, co ostatecznie zostało zatwierdzone w porozumieniach instytucjonalnych między Komisją Europejską, Radą Europejską i Parlamentem Europejskim. Komisja tradycyjnie postulowała większy budżet, w swym projekcie z czerwca 2011 r. zaproponowała wzrost wydatków o 5,0 proc., tj. 1025 mld euro [Communication 2011]. Podczas trudnych negocjacji zakończonych w czerwcu 2013 r. ostatecznie zatwierdzono pułap 960 mld euro w ramach unijnych zobowiązań budżetowych (w cenach z 2011 r.), co stanowiło 3,4 proc. redukcję budżetu w porównaniu do lat 2007-2014 [Council Regulation 2013, Interinstitutional agreement 2006].

Porównując wyniki negocjacji ram finansowych za lata 2007-2013 oraz 2014-2020 (Tabela 2) warto zwrócić uwagę na redukcję wydatków na WPR i PS w celu wsparcia innych polityk unijnych. Środki na dział „Trwały wzrost gospodarczy: Zasoby naturalne” (Sustainable growth: Natural Resources), który finansuje przede wszystkim WPR, zostały zmniejszone o 11,3 proc., a płatności bezpośrednie o 17,5 proc.. Z kolei niewielkiemu zwiększeniu o 1,0 proc., uległy wydatki na dział „Inteligentny wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu” (Smart and Inclusive Growth), przy czym poddział: „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i miejsc pracy” (Competitiveness for Growth and Jobs) wzrósł o 37,3 proc., natomiast „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” (Economic, Social and Territorial cohesion) zanotował spadek o 8,4 proc..

Uwzględniając dotychczasowe trendy spadku wielkości budżetu UE można więc oczekiwać, że wśród przedstawionych przez Komisję Europejską [2017] pięciu scenariuszy poparcie zyskają te przewidujące dalszą jego redukcję. Zmiana układu sił przetargowych między państwami członkowskimi w UE po Brexicie wprawdzie wzmocni państwa Południowej Europy, charakteryzujące się preferencjami bardziej konserwatywnymi i dążącymi do zachowania status quo. To jednak wzrastające deficyty finansów publicznych państw członkowskich oraz powszechne nastroje eurosceptyczne i nacjonalistyczne nie będą sprzyjać przeprowadzeniu poważniejszych reform w UE.

Można wręcz zauważyć, że kryzys z lat 2008-2009, będący okazją do przezwyciężenia strukturalnych słabości projektu integracji europejskiej, pogłębił jeszcze uzależnienie unijnego procesu decyzyjnego od wpływu państw członkowskich. Większej wagi nabrały porozumienia międzyrządowe forsujące interesy narodowe, mniejszą rolę odgrywają natomiast instytucje unijne, reprezentujące interesy wspólnotowe. Ponownego znaczenia nabierają duże państwa, głównie oś Niemcy-Francja. Na spotkaniu o przyszłości UE w Wersalu 3 marca 2017 r. obecne były jedynie Niemcy, Francja, Włochy i Hiszpania. Trzy ostatnie łączy interwencjonizm państwowy, tendencje protekcjonistyczne oraz chęć powrotu do małej, bardziej zintegrowanej Wspólnoty budowanej wokół strefy euro.

Wyjście Wielkiej Brytanii z UE stwarza duże szanse dla realizacji Europy „wielu prędkości”. Uzyskanie specjalnego statusu przez ten kraj na szczycie Rady Europejskiej w lutym 2016 r. może prowadzić do chęci renegocjacji członkostwa w UE przez inne państwa członkowskie i w konsekwencji demontażu Unii. W celu przeciwdziałania, państwa członkowskie zainteresowane wzmocnieniem integracji europejskiej będą postulować zacieśnianie współpracy w wybranych obszarach. Tak więc kluczem do przyszłości budżetu unijnego będą postanowienia dotyczące strefy euro i możliwości powstania oddzielnego dla tej strefy budżetu. Wraz z unią bankową wyposażoną w mechanizmy sanacji, rekapitalizacji i gwarancji dla depozytów strefa euro stanie się rynkiem homogenicznym, z własnym budżetem i ujednoliconą polityką gospodarczą. Państwa spoza strefy będą miały mniejszy wpływ na podejmowane decyzje. Wymienione zmiany (centralizacja polityki fiskalnej, m.in. inwestycji strukturalnych w najsłabszych państwach strefy euro, emitowanie wspólnych obligacji, pogłębianie współpracy w zakresie unii bankowej, w tym gwarantowania depozytów, harmonizacji podatkowej) nie wymagają zmian traktatowych, a ich przeprowadzenie jest możliwe bez zgody państw spoza strefy. Na tej zasadzie wprowadzono zmiany w unii walutowej.

Zastanawia, na ile państwa członkowskie będą skłonne płacić składki do dwóch budżetów: UE i strefy euro. Bardziej realne wydaje się utrzymanie dotychczasowej wielkości składki członkowskiej i wpłaty pewnego jej procentu do budżetu strefy euro, z możliwością stopniowego wzrostu kosztem budżetu unijnego. Całkiem możliwym wydaje się też rozwiązanie, kiedy w strefie euro dojdzie do wprowadzenia nowych źródeł dochodów własnych, wydatkowanych m.in. na priorytety budzące obecnie kontrowersje, jak obniżenie emisyjności gospodarki unijnej czy polityka migracyjna.

*Dr hab. Renata Grochowska, profesor Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Absolwentka Szkoły Wyższej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. W latach 2000-2009 pracowała w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej na stanowisku radcy ministra. Od września 2003 r. do końca 2005 r. ekspert narodowy w Dyrekcji Generalnej Rolnictwo i Rozwój Obszarów Wiejskich w Komisji Europejskiej. Po powrocie prowadziła prace analityczne dotyczące funkcjonowania polityk unijnych, w szczególności reform Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) w kontekście uwarunkowań wewnątrz unijnych i międzynarodowych.