Spółka ma obecnie 90 dni, aby zaprzestać tej praktyki albo zostanie na nią nałożona kara w wysokości do 5 proc. średniego dziennego obrotu Alphabet, spółki macierzystej Google’a.

Komisarz Margrethe Vestager, odpowiedzialna za politykę konkurencji, stwierdziła: – Google wprowadził wiele innowacyjnych produktów i usług, które zmieniły nasze życie. Postrzegamy to, jako pozytywny element. Jednakże strategia spółki Google w zakresie usługi porównywania cen nie polegała tylko na pozyskiwaniu klientów poprzez podnoszenie jakości swojego produktu względem rywali. Google nadużywał bowiem swojej pozycji jako dominującej wyszukiwarki na rynku wyszukiwarek, promując w wynikach wyszukiwania własną porównywarkę cenową i obniżając pozycję propozycji konkurentów.

Postępowanie spółki Google jest nielegalne w świetle unijnych zasad ochrony konkurencji. Taki sposób postępowania odbiera innym przedsiębiorstwom możliwość konkurowania w oparciu o zalety i wprowadzania innowacji. A co najważniejsze odbiera europejskim konsumentom możliwość faktycznego porównywania usług i pełnego korzystania z innowacji.

Strategia spółki Google dotycząca jej porównywarki cenowej

Sztandarowym produktem spółki Google jest wyszukiwarka Google, która dostarcza konsumentom wyniki wyszukiwania, którzy w zamian za nie dostarczają swoje dane. Niemal 90 proc. dochodów Google pochodzi z reklam, takich jak te, które wyświetla konsumentom w odpowiedzi na zapytanie.

W 2004 r. Google wszedł na odrębny rynek porównywania cen w Europie. W tym celu korzysta on z produktu, który początkowo zwał się „Froogle”, w 2008 r. zmienił nazwę na „Google Product Search”, a od 2013 r. nazywa się „Google Shopping”. Pozwala on konsumentom na porównanie w internecie produktów i cen wszelkiego rodzaju sprzedawców internetowych, w tym internetowych sklepów producentów, platform (takich jak Amazon czy eBay) i innych odsprzedawców.

Gdy spółka Google wprowadziła Froogle na rynki zakupów przez porównanie cen, działało tam już szereg podmiotów o ugruntowanej pozycji. Ówczesne dowody pochodzące od spółki Google pokazują, że spółka miała świadomość, że wyniki Froogle na rynku były stosunkowo słabe (w jednym dokumencie wewnętrznym z 2006 r. stwierdzano nawet, że “Froogle simply doesn’t work” / „Froogle zwyczajnie nie działa”).

Konkurencyjność usług porównywania cen zależy w dużej mierze od liczby odwiedzin na stronie. Zwiększenie liczby odwiedzin prowadzi do większej liczby kliknięć i generuje dochody. Duża liczba odwiedzin przyciąga też więcej detalistów, którzy chcą umieszczać swoje produkty na porównywarce cenowej. Ze względu na dominującą pozycję spółki Google w obszarze ogólnego wyszukiwania internetowego, jej wyszukiwarka jest istotnym źródłem odwiedzin w kontekście usługi porównywania cen.

Od 2008 r. Google zaczął wprowadzać na rynkach europejskich zasadniczą zmianę do swojej strategii polegającą na promowaniu swojej porównywarki cenowej. Strategia ta opierała się na dominującej pozycji spółki Google w obszarze ogólnego wyszukiwania internetowego, a nie na konkurowaniu w oparciu o zalety na rynkach zakupów przez porównanie:

• Google systematycznie umieszcza na czołowym miejscu własną porównywarkę cenową: kiedy klient wprowadza zapytanie do wyszukiwarki Google, w stosunku do którego porównywarka cenowa Google chce pokazać rezultaty, są one wyświetlane na początku lub w pobliżu górnej części wyników wyszukiwania;
• w wynikach wyszukiwania Google obniża pozycję wyników wyszukiwarki cenowej konkurentów: kolejność miejsc wyszukiwarek cenowych konkurentów w wynikach wyszukiwania Google jest ustalana za pomocą ogólnych algorytmów wyszukiwania Google. W algorytmach tych Google ujął szereg kryteriów, w wyniku których konkurencyjne porównywarki cenowe są zamieszczane na niższej pozycji. Dowody wskazują na to, że nawet najwyżej zaszeregowane usługi konkurentów znajdują się średnio dopiero na czwartej stronie wyników wyszukiwania Google, a pozostałe jeszcze dalej. Porównywarka cenowa Google nie podlega ogólnym algorytmom wyszukiwania Google powodującym takie obniżenie pozycji.

W związku z tym produkt porównywarki cenowej spółki Google jest o wiele bardziej widoczny dla konsumentów w wynikach wyszukiwania Google, podczas gdy porównywarki cenowe konkurentów są o wiele mniej widoczne.

Dowody wskazują na to, że konsumenci zdecydowanie częściej klikają na wyniki, które są bardziej widoczne, tj. wyniki pojawiające się wyżej w wynikach wyszukiwania Google. Pierwszych dziesięć wyników ogólnego wyszukiwania na pierwszej stronie ekranu komputera otrzymuje zwykle około 95 proc. wszystkich kliknięć w przypadku ogólnych wyników wyszukiwania (a pierwszy wynik otrzymuje około 35 proc. wszystkich kliknięć). Pierwszy wynik na drugiej stronie ogólnych wyników wyszukiwania Google otrzymuje jedynie około 1 proc. wszystkich kliknięć. Wyniku tego nie można uzasadnić jedynie faktem, że pierwszy wynik jest bardziej adekwatny, ponieważ dowody wskazują również na to, że przeniesienie go na trzecie miejsce prowadzi do zmniejszenia liczby kliknięć o około 50 proc. Wyniki na urządzeniach mobilnych są jeszcze bardziej wyraziste ze względu na dużo mniejszy ekran.

Oznacza to, że umieszczając własną porównywarkę cenową produktów na widocznym miejscu i obniżając propozycje konkurentów, Google przyznaje własnej porównywarce cenowej znaczną przewagę nad konkurentami.

Naruszenie przepisów antymonopolowych UE

Praktyki stosowane przez Google oznaczają nadużycie pozycji dominującej spółki w obszarze ogólnego wyszukiwania internetowego poprzez ograniczanie konkurencji na rynkach zakupów przez porównanie.

W świetle unijnych zasad ochrony konkurencji dominująca pozycja na rynku jako taka nie jest nielegalna. Jednakże spółki dominujące są odpowiedzialne za nienadużywanie swojej silnej pozycji rynkowej do ograniczania konkurencji na rynku, na którym dominują, ani na odrębnych rynkach.

• W dzisiejszej decyzji stwierdza się, że Google posiada dominującą pozycję na rynku ogólnych wyszukiwarek internetowych na terenie całego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), tj. we wszystkich 31 państwach EOG. Uznano w niej, że od 2008 r. Google posiadał pozycję dominującą na rynkach ogólnego wyszukiwania internetowego we wszystkich państwach EOG, oprócz Republiki Czeskiej, gdzie początek pozycji dominującej ustalono w decyzji na 2011 r. Wniosek ten jest oparty na fakcie, że wyszukiwarka Google posiada bardzo duże udziały w rynku we wszystkich państwach EOG przekraczające w większości 90 proc.. Zachowanie takie trwało systematycznie od 2008 r., co stanowi okres objęty badaniem Komisji. Również bariery wejścia na te rynki są wysokie, częściowo ze względu na efekty sieciowe: im więcej konsumentów korzysta z wyszukiwarki, tym bardziej atrakcyjna staje się ona dla reklamodawców. Wygenerowane zyski można następnie wykorzystać, aby przyciągnąć jeszcze więcej konsumentów. Podobnie dane o konsumentach gromadzone przez wyszukiwarki mogą być z kolei wykorzystane do poprawy wyników.
• Google nadużywa dominującej pozycji na rynku poprzez bezprawne faworyzowanie własnej porównywarki cenowej. W wynikach wyszukiwania umieszczał on wyłącznie własną porównywarkę cenową na widocznym miejscu, obniżając miejsce usług konkurentów. Ograniczał on konkurencję w oparciu o zalety na rynkach zakupów przez porównanie.

Google wprowadził tę praktykę we wszystkich 13 krajach EOG, gdzie uruchomił porównywarkę cenową, zaczynając w styczniu 2008 r. od Niemiec i Zjednoczonego Królestwa. Następnie rozszerzył stosowanie tej praktyki na Francję w październiku 2010 r., Włochy, Holandię i Hiszpanię w maju 2011 r., na Republikę Czeską w lutym 2013 r. oraz na Austrię, Belgię, Danię, Norwegię, Polskę i Szwecję w listopadzie 2013 r.

Skutki nielegalnych działań spółki Google

Nielegalne praktyki Google miały znaczny wpływ na konkurencję między porównywarką cenową spółki Google a usługami konkurencji. Pozwoliły one spółce Google osiągnąć znaczne zyski w liczbie odwiedzin na jej porównywarce cenowej kosztem konkurentów i ze szkodą dla europejskich konsumentów.

Ze względu na dominującą pozycję spółki Google w obszarze ogólnego wyszukiwania internetowego, jej wyszukiwarka jest istotnym źródłem odwiedzin. W wyniku nielegalnych praktyk stosowanych przez Google liczba odwiedzin na porównywarce cenowej Google znacznie wzrosła, podczas gdy konkurenci ponosili stale znaczne straty w tym zakresie.

• Od początku poszczególnych przypadków nadużycia liczba odwiedzin na porównywarce cenowej Google wzrosła 45-krotnie w Wielkiej Brytanii, 35-krotnie w Niemczech, 19-krotnie we Francji, 29-krotnie w Niderlandach, 17-krotnie w Hiszpanii i 14-krotnie we Włoszech.
• W związku z obniżaniem pozycji stosowanym przez Google, liczba odwiedzin na porównywarkach cenowych konkurencji znacznie spadła. Komisja ustaliła na przykład konkretne dowody nagłych spadków liczby odwiedzin na niektórych stronach internetowych konkurencji: o 85 proc. w Zjednoczonym Królestwie, do 92 proc. w Niemczech i 80 proc. we Francji. Tych nagłych spadków nie można uzasadnić innymi czynnikami. Niektórzy konkurenci dostosowali się i udało im się odzyskać pewną cześć liczby odwiedzin, jednak nigdy w całości.

Ten wniosek, w połączeniu z innymi ustaleniami Komisji, wskazuje to na to, że praktyki spółki Google w Unii Europejskiej ograniczyły konkurencję w oparciu o zalety na rynkach porównywarek cenowych, pozbawiając tym samym europejskich konsumentów rzeczywistego wyboru i innowacji.

Zebrane dowody

Aby podjąć decyzję, Komisja zgromadziła i dogłębnie przeanalizowała szereg dowodów, w tym:

1. ówczesne dokumenty należące zarówno do spółki Google, jak i innych uczestników rynku;
2. bardzo duże ilości rzeczywistych danych obejmujących około 5,2 terabajtów rzeczywistych wyników wyszukiwania z Google (około 1,7 miliarda wyników wyszukiwania);
3. eksperymenty i badania, w których analizowano w szczególności wpływ widoczności w wynikach wyszukiwania na zachowanie konsumentów i liczbę kliknięć;
4. dane finansowe i dane o ruchu na stronach, które wskazują na handlowe znaczenie widoczności w wynikach wyszukiwania Google i wpływu zamieszczania na niższej pozycji oraz
5. zakrojone na szeroką skalę badanie rynku klientów i konkurentów na odnośnych rynkach (Komisja wysłała kwestionariusze do kilkuset przedsiębiorstw).

Skutki decyzji

Ustalając wysokość grzywny na 2 424 495 000 EUR Komisja wzięła pod uwagę czas trwania oraz wagę naruszenia. Zgodnie z wytycznymi Komisji w sprawie ustalania grzywien z 2006 r. (zob. komunikat prasowy i notatka prasowa) grzywnę obliczono na podstawie wartości przychodów spółki Google z jej porównywarki cenowej w 13 krajach EOG, których dotyczy sprawa.

W swojej decyzji Komisja zobowiązuje również spółkę Google do zaprzestania niezgodnych z prawem zachowań w ciągu 90 dni od chwili wydania decyzji i powstrzymania się od wszelkich środków o równoważnym celu lub skutku.

Decyzja nakazuje w szczególności spółce Google działać w sposób zgodny z prostą zasadą równego traktowania konkurencyjnych porównywarek cenowych i własnego produktu:

• Google ma stosować te same procedury i metody zamieszczania i wyświetlania do konkurencyjnych porównywarek na stronach wyników wyszukiwania Google jak do własnej porównywarki cenowej.
• Wyłączna odpowiedzialność za zapewnienie zgodności z tymi wymogami spoczywa po stronie spółki Google, musi ona też wyjaśnić, w jaki sposób zamierza tego dokonać.
• Niezależnie od tego, na który wariant zdecyduje się Google, Komisja będzie ściśle monitorować przestrzeganie przez niego zobowiązań.
• Google ma obowiązek informować Komisję o swoich działaniach (początkowo w ciągu 60 dni od dnia podjęcia decyzji, a następnie w sprawozdaniach okresowych).

Jeżeli Google nie zastosuje się do decyzji Komisji, będzie zobowiązany do płacenia grzywien za nieprzestrzeganie zobowiązań wynoszących do 5 proc. średnich dziennych obrotów w skali światowej Alphabet, spółki macierzystej Google’a. Komisja będzie musiała stwierdzić brak takiej zgodności w odrębnej decyzji, a płatności będą naliczane wstecznie od chwili rozpoczęcia niezgodności.

Ponadto każda osoba fizyczna lub prawna, która poniosła straty w związku z zachowaniami antykonkurencyjnymi Google, może przed sądami państw członkowskich dochodzić przeciw spółce Google swoich praw na drodze cywilnoprawnego powództwa odszkodowawczego. Nowa unijna dyrektywa w sprawie odszkodowań z tytułu naruszenia prawa konkurencji ma na celu ułatwienie uzyskanie odszkodowania poszkodowanym na skutek praktyk antykonkurencyjnych.

Inne sprawy przeciwko spółce Google

Komisja ustaliła już wstępnie w dwóch innych przypadkach, które są obecnie przedmiotem dochodzenia, że Google nadużywa pozycji dominującej. Dotyczyły one:

1)   systemu operacyjnego Android, w przypadku którego Komisja jest zaniepokojona faktem, że Google ogranicza wybór i innowacje w zakresie aplikacji i usług mobilnych poprzez dążenie do realizacji ogólnej strategii w dziedzinie urządzeń mobilnych w celu ochrony i wzmocnienia swojej pozycji dominującej w obszarze ogólnego wyszukiwania internetowego oraz

2)   programu AdSense, w przypadku którego Komisja jest zaniepokojona faktem, że Google ogranicza wybór, uniemożliwiając stronom internetowym podmiotów trzecich pozyskiwanie reklam od konkurencyjnych wyszukiwarek.

Ponadto Komisja nadal bada, w jaki sposób Google traktuje inne specjalistyczne usługi wyszukiwania Google’a w swoich wynikach wyszukiwania. Dzisiejsza decyzja stanowi precedens, który ustanawia ramy dla oceny zgodności z prawem tego rodzaju zachowań. Jednocześnie nie zastępuje ona jednak konieczności przeprowadzenia analizy poszczególnych przypadków, aby uwzględnić specyfikę każdego rynku.

Kontekst

• Zob. także arkusz informacyjny.
• Dzisiejsza decyzja skierowana jest do Google Inc. i Alphabet Inc., spółki macierzystej Google’a.
• Art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i art. 54 Porozumienia EOG zakazują nadużywania pozycji dominującej. Dzisiejszą decyzję poprzedziły dwa pisemne zgłoszenia zastrzeżeń przesłane do Google w kwietniu 2015 r. i lipcu 2016 r.
• Więcej informacji na temat prowadzonego postępowania dostępnych jest na stronie internetowej Komisji poświęconej konkurencji w ogólnodostępnym rejestrze spraw pod numerem 39740.