Google ma teraz 90 dni na zaprzestanie tej praktyki, w przeciwnym razie grozi mu kara pieniężna sięgająca nawet 5 proc. średniego dziennego światowego obrotu jego spółki dominującej Alphabet.

Komisarz Margrethe Vestager, odpowiedzialna za politykę konkurencji, powiedziała: – Internet mobilny stanowi obecnie ponad połowę globalnego ruchu internetowego. Zmienił on życie milionów Europejczyków. Rozpatrywana sprawa dotyczy trzech rodzajów ograniczeń, jakie Google nałożył na producentów urządzeń z systemem Android i operatorów sieci komórkowych, aby zapewnić, by ruch internetowy w urządzeniach z systemem Android był kierowany do wyszukiwarki Google. W ten sposób Google wykorzystuje Android jako sposób na ugruntowanie dominującej pozycji swojej wyszukiwarki internetowej. Te praktyki nie dają rywalom szansy na innowacyjność i konkurowanie w oparciu o osiągnięcia. Nie pozwalają europejskim konsumentom odnosić korzyści z efektywnej konkurencji w tej ważnej branży mobilnej. W świetle unijnych przepisów ochrony konkurencji jest to nielegalne.

W szczególności Google:

• nałożył na producentów wymóg preinstalowania aplikacji wyszukiwarki Google i przeglądarki internetowej (Chrome) jako warunek uzyskania licencji na aplikację sklepu Google’a (Play Store);
• wypłacił niektórym dużym producentom i operatorom sieci komórkowych korzyść finansową za to, że preinstalowali na swoich urządzeniach wyłącznie aplikację wyszukiwarki Google; oraz
• uniemożliwił producentom chcącym preinstalować aplikacje Google’a sprzedaż choćby jednego inteligentnego urządzenia mobilnego działającego na alternatywnych wersjach Androida, które nie zostały zatwierdzone przez Google (tzw. „forki” Androida).

Strategia firmy Google i zakres dochodzenia Komisji

Google uzyskuje przeważającą większość dochodów dzięki swojemu sztandarowemu produktowi – wyszukiwarce internetowej Google. Spółka ta wcześnie zrozumiała, że przejście z komputerów stacjonarnych na mobilny internet, które rozpoczęło się w połowie lat 2000, oznaczać będzie dla wyszukiwarki Google fundamentalną zmianę. Dlatego wypracowała strategię, która pozwala uprzedzić skutki tej zmiany i zapewnić, by użytkownicy nadal używali wyszukiwarki Google także na urządzeniach przenośnych.

W 2005 r. Google kupił pierwotnego dewelopera mobilnego systemu operacyjnego Android i od tej pory kontynuuje rozwój tego systemu. Obecnie około 80 proc. inteligentnych urządzeń mobilnych w Europie i na świecie działa z systemem Android.

Zawsze kiedy Google tworzy nową wersję Androida, publikuje jego kod źródłowy w internecie. Zasadniczo umożliwia to podmiotom trzecim pobranie tego kodu i modyfikowanie go, aby tworzyć „forki” Androida. Ogólnie dostępny kod źródłowy Androida obejmuje podstawowe cechy inteligentnego mobilnego systemu operacyjnego, ale nie zamknięte aplikacje i usługi Androida należące do Google’a. Producenci urządzeń, którzy chcą uzyskać będące własnością Google’a zamknięte aplikacje i usługi Androida, muszą zawrzeć z tą spółką umowę, w ramach której Google nakłada pewne ograniczenia. Firma Google zawarła umowy i zastosowała niektóre z tych ograniczeń także w przypadków pewnych dużych operatorów sieci komórkowych, którzy również mogą decydować o tym, jakie aplikacje i usługi są instalowane na urządzeniach sprzedawanych użytkownikom końcowym.

Decyzja Komisji dotyczy trzech określonych rodzajów ograniczeń umownych, jakie Google nakłada na producentów urządzeń i operatorów sieci komórkowych. Umożliwiły one firmie Google wykorzystanie Androida jako sposobu na ugruntowanie dominującej pozycji swojej wyszukiwarki internetowej. Innymi słowy decyzja Komisji nie kwestionuje modelu otwartego oprogramowania ani systemu operacyjnego Android jako takiego.

Dominująca pozycja firmy Google

Komisja stwierdza w decyzji, że Google ma dominującą pozycję na rynkach ogólnych usług wyszukiwania w internecie, objętych licencją inteligentnych mobilnych systemów operacyjnychoraz sklepów z aplikacjami dla systemu Android.

Ogólne usługi wyszukiwania w internecie

Google zajmuje dominującą pozycję na krajowych rynkach ogólnych wyszukiwarek internetowych w całym Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), a więc we wszystkich 31 państwach członkowskich EOG. Udziały firmy Google w większości państw członkowskich EOG wynoszą ponad 90 proc. Wejście na te rynki utrudniają znaczące bariery. Stwierdzono to już w decyzji dotyczącej porównywarki cenowej Google z czerwca 2017 r.

Inteligentne mobilne systemy operacyjne udostępniane za zasadzie licencji

Android jest objętym licencją inteligentnym mobilnym systemem operacyjnym. To oznacza, że będący stroną trzecią producenci inteligentnych urządzeń mobilnych mogą uzyskiwać licencję i stosować Android na swoich urządzeniach.

Dzięki swojej kontroli nad Androidem Google zajmuje dominującą pozycję na światowym rynku (z wyłączeniem Chin) objętych licencją mobilnych systemów operacyjnych. Jego udziały w tym rynku wynoszą ponad 95 proc. Duże bariery utrudniające wejście na ten rynek są częściowo spowodowane efektem sieciowym: im więcej użytkowników stosuje dany mobilny system operacyjny, tym więcej aplikacji na ten system tworzą programiści – co z kolei przyciąga jeszcze więcej użytkowników. Ponadto opracowanie udanego inteligentnego mobilnego systemu operacyjnego, który może być udostępniany na podstawie licencji, wymaga znacznych zasobów.

Jako system operacyjny objęty licencją Android różni się od systemów operacyjnych stosowanych wyłącznie przez deweloperów zintegrowanych pionowo (jak iOS firmy Apple czy Blackberry). Nie są one częścią tego samego rynku, ponieważ nie są udostępniane na podstawie licencji innym producentom urządzeń.

Komisja zbadała jednak, w jakim stopniu rywalizacja o użytkowników końcowych (rynek niższego szczebla) – zwłaszcza między urządzeniami marki Apple a urządzeniami w systemie Android – mogłaby pośrednio ograniczać pozycję rynkową Google’a, jeżeli chodzi o udzielanie licencji na Android producentom urządzeń (rynek wyższego szczebla). Komisja stwierdziła, że ta konkurencja nie ogranicza w wystarczającym stopniu firmy Google na rynku wyższego szczebla z kilku powodów, między innymi:

• na decyzje o zakupach użytkowników końcowych wpływają różne czynniki (takie jak cechy sprzętu lub marka urządzenia), które są niezależne od mobilnego systemu operacyjnego;
• urządzenia firmy Apple są zwykle droższe od urządzeń w systemie Android, a więc mogą nie być dostępne dla dużej części użytkowników urządzeń Android;
• użytkownicy urządzeń z systemem Android przy zmianie sprzętu na urządzenia marki Apple ponoszą koszty, takie jak utrata aplikacji, danych i wykazu kontaktów, oraz muszą nauczyć się korzystania z nowego systemu operacyjnego; oraz
• nawet gdyby użytkownicy końcowi mieliby przejść z urządzeń z systemem Android na urządzenia marki Apple, miałoby to jedynie ograniczony wpływ na podstawową działalność firmy Google. Wynika to z faktu, że Google jest domyślną wyszukiwarką internetową na urządzeniach marki Apple, więc użytkownicy tych urządzeń najprawdopodobniej stosują tę właśnie wyszukiwarkę.

Sklepy z aplikacjami dla mobilnego systemu operacyjnego Android

Google zajmuje dominującą pozycję na światowym rynku (z wyłączeniem Chin) sklepów z aplikacjami przeznaczonymi dla mobilnych systemów operacyjnych Android. Ze sklepu z aplikacjami Google’a, Play Store, pochodzi ponad 90 proc. aplikacji pobranych na urządzenia z systemem Android. Ten rynek też charakteryzuje się znacznymi barierami dla wejścia. Z przyczyn podobnych do wymienionych powyżej dominacja sklepu z aplikacjami Google’a nie jest ograniczona sklepem Apple App Store, który jest dostępny na urządzeniach z iOS.

Naruszenie unijnych przepisów ochrony konkurencji

W świetle unijnych przepisów ochrony konkurencji dominująca pozycja na rynku jako taka nie jest nielegalna. Przedsiębiorstwa zajmujące taką dominującą pozycję muszą jednak szczególnie dbać o to, aby tej silnej pozycji rynkowej nie nadużywać do ograniczania konkurencji na rynku, na którym dominują, lub na innych rynkach.

Google stosuje trzy odrębne rodzaje praktyk, których celem jest ugruntowanie dominującej pozycji Google’a wśród wyszukiwarek internetowych.

1) Nielegalna sprzedaż wiązana aplikacji wyszukiwarki i przeglądarki internetowej Google

Google oferuje producentom urządzeń swoje aplikacje i usługi mobilne w pakiecie, który zawiera Google Play Store, aplikację wyszukiwarki internetowej Google i przeglądarkę internetową Chrome. Warunki licencji Google’a uniemożliwiają producentom preinstalowanie tylko niektórych aplikacji z pominięciem innych.

W ramach dochodzenia Komisji producenci urządzeń potwierdzili, że Play Store jest „konieczną” aplikacją, ponieważ użytkownicy oczekują, że będzie ona preinstalowana na ich urządzeniach (zwłaszcza dlatego, że nie mogą jej legalnie sami pobrać).

Komisja w swojej decyzji stwierdza, że firma Google w dwóch przypadkach dopuściła się niezgodnej z prawem sprzedaży wiązanej:

• Po pierwsze, sprzedaż wiązana aplikacji wyszukiwarki Google. W rezultacie firma Google zapewniła, by jej aplikacja wyszukiwania Google była preinstalowana na praktycznie wszystkich urządzeniach z systemem Android sprzedawanych w EOG. Aplikacje wyszukiwania stanowią ważny punkt startowy wyszukiwania informacji w internecie na urządzeniach mobilnych. Komisja uznała tę sprzedaż wiązaną za nielegalną od 2011 r., czyli od roku, w którym Google zyskał dominującą pozycję na rynku sklepów z aplikacjami dla mobilnego systemu operacyjnego Android.
• Po drugie, sprzedaż wiązana przeglądarki Google’a – Chrome. W rezultacie firma Google zapewniła, by jej przeglądarka internetowa była preinstalowana na praktycznie wszystkich urządzeniach z systemem Android sprzedawanych w EOG. Przeglądarki również stanowią ważny punkt startowy wyszukiwania informacji w internecie na urządzeniach mobilnych, a Google jest domyślną wyszukiwarką internetową w przeglądarce Chrome. Komisja uznała tę sprzedaż wiązaną za nielegalną od 2012 r., czyli od momentu, w którym firma Google włączyła przeglądarkę Chrome do swojego pakietu aplikacji.

Preinstalacja może stwarzać stronnicze status quo. Użytkownicy, którzy znajdują aplikacje wyszukiwarki i przeglądarki internetowej już preinstalowane na swoich urządzeniach, zwykle pozostają wierni tym aplikacjom. Przykładowo, Komisja znalazła dowody na to, że aplikacja wyszukiwarki Google jest systematycznie częściej stosowana w urządzeniach z systemem Android, na których jest preinstalowana, niż w urządzeniach z systemem Windows, których użytkownicy muszą ją sobie sami pobrać. To pokazuje również, że użytkownicy nie ściągają konkurencyjnych aplikacji w tak dużej liczbie, która mogłaby zrekompensować znaczącą przewagę handlową wynikającą z preinstalacji. Przykładowo, w 2016 r.:

• użytkownicy urządzeń z systemem Android (na których wyszukiwarka Google i przeglądarka Chrome są preinstalowane) do ponad 95 proc. wszystkich wyszukiwań użyli wyszukiwarki Google; oraz
• użytkownicy urządzeń Windows Mobile (na których wyszukiwarka Google i przeglądarka Chrome nie są preinstalowane) użyli wyszukiwarki Google w przypadku mniej niż 25 proc. wszystkich wyszukiwań. Ponad 75 proc. wyszukiwań odbyło się za pomocą wyszukiwarki internetowej Bing firmy Microsoft, która jest preinstalowana na urządzeniach z systemem Windows Mobile.

Praktyka spółki Google ograniczyła zatem czynniki zachęcające producentów do preinstalowania konkurencyjnych aplikacji wyszukiwania i przeglądania stron internetowych, a także zachęty dla użytkowników do pobierania takich aplikacji. W ten sposób zmniejszono zdolność konkurencyjnych firm do skutecznej rywalizacji z koncernem Google.

Komisja szczegółowo oceniła także argumenty firmy Google, która twierdziła, że sprzedaż wiązana aplikacji wyszukiwarki Google i przeglądarki Chrome była konieczna, zwłaszcza aby umożliwić spółce uzyskanie dochodów z inwestycji w system Android. Komisja uznała te argumenty za nieuzasadnione. Google osiąga roczne dochody w wysokości miliardów dolarów z samego tylko sklepu Google Play Store, a z urządzeń z systemem Android gromadzi wiele danych, które są cenne dla wyszukiwarki Google i działalności reklamowej. Nawet bez tych ograniczeń spółka osiągnęłaby znaczne dochody z reklam wyświetlanych podczas wyszukiwania.

2) Nielegalne płatności uwarunkowane wyłączną preinstalacją wyszukiwarki Google

Spółka Google przyznała niektórym z największych producentów urządzeń i operatorów sieci komórkowych znaczne zachęty finansowe w zamian za preinstalowanie wyłącznie wyszukiwarki Google w całym portfolio urządzeń z systemem Android. Zaszkodziło to konkurencji, bowiem znacznie ograniczyło zachęty do preinstalowania konkurencyjnych aplikacji wyszukiwania.

Dochodzenie Komisji wykazało, że konkurencyjna wyszukiwarka internetowa nie byłaby w stanie zrekompensować producentowi urządzeń lub operatorowi sieci komórkowej utraty dochodów z płatności od Google, a przy tym wciąż osiągać zyski. Wynika to z faktu, że nawet gdyby konkurencyjna wyszukiwarka internetowa została preinstalowana tylko na niektórych urządzeniach, firmy te musiałyby zrekompensować producentowi urządzeń lub operatorowi sieci komórkowej utratę dochodów od Google w odniesieniu do wszystkich urządzeń.

Zgodnie z niedawnym orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Intel Komisja zbadała między innymi takie czynniki, jak warunki przyznania tych zachęt finansowych, ich kwotę, udział w rynku objęty tymi umowami oraz ich czas trwania.

Na tej podstawie Komisja uznała za niezgodne z prawem zachowanie spółki Google w latach 2011–2014. W 2013 r. (po tym, jak Komisja zaczęła badać tę kwestię) firma Google rozpoczęła stopniowe znoszenie tego wymogu. Niezgodna z prawem praktyka została faktycznie zaniechana począwszy od 2014 r.

Komisja zbadała też dokładnie argumenty spółki Google, która twierdziła, że przyznanie zachęt finansowych za wyłączną preinstalację wyszukiwarki Google w całym portfolio urządzeń z systemem Android było konieczne. W tym względzie Komisja odrzuciła twierdzenie Google’a, jakoby płatności oparte na wyłączności były konieczne, aby przekonać producentów urządzeń i operatorów sieci komórkowych do produkowania urządzeń przeznaczonych dla ekosystemu Androida.

3) Niezgodne z prawem utrudnianie rozwoju i dystrybucji konkurencyjnych systemów operacyjnych Androida

Firma Google uniemożliwia producentom urządzeń stosowanie alternatywnych wersji Androida, które nie zostały przez nią zatwierdzone („forki” Androida). Aby móc preinstalować na swoich urządzeniach zamknięte aplikacje Google’a, w tym sklep Play Store i wyszukiwarkę Google, producenci musieli się zobowiązać, że nie będą rozwijać ani sprzedawać żadnych urządzeń działających na „forkach” Androida. Komisja uznała, że to działanie stanowiło nadużycie od 2011 r., od kiedy spółka Google zyskała dominującą pozycję na rynku sklepów z aplikacjami dla mobilnego systemu operacyjnego Android.

Praktyka ta ograniczyła możliwości rozwoju i sprzedaży urządzeń działających na „forkach” Androida. Komisja znalazła na przykład dowody na to, że postępowanie firmy Google uniemożliwiło niektórym dużym producentom rozwój i sprzedaż urządzeń opartych na należącym do Amazona „forku” Androida, zwanym „Fire OS”.

W ten sposób spółka Google zablokowała też swoim konkurentom ważną drogę do wprowadzania na rynek aplikacji i usług, w szczególności wyszukiwarek internetowych, które mogłyby być preinstalowane na forkach Androida. Działanie Google’a ma bezpośredni wpływ na użytkowników, bowiem odmawia im dostępu do dalszych innowacji i inteligentnych urządzeń mobilnych opartych na alternatywnych wersjach systemu operacyjnego Android. Innymi słowy, w efekcie takiej praktyki to firma Google – a nie użytkownicy, programiści aplikacji i rynek – miała decydujący wpływ na powodzenie systemów operacyjnych.

Komisja szczegółowo oceniła także argumenty koncernu Google, który twierdził, że te ograniczenia były konieczne, aby zapobiec „fragmentacji” ekosystemu Androida. Komisja uznała, że te argumenty nie były dobrze uzasadnione. Po pierwsze, Google mógł zapewnić, by urządzenia z systemem Android wykorzystujące zamknięte aplikacje i usługi Google’a były zgodne z jego wymogami technicznymi, bez uniemożliwiania tworzenia „forków” Androida. Po drugie spółka Google nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów na to, że „forki” Androida byłyby dotknięte błędami technicznymi i niezdolne do obsługi aplikacji.

Skutki nielegalnych praktyk firmy Google

Komisja stwierdza w decyzji, że te trzy rodzaje nadużyć stanowią część ogólnej strategii koncernu Google, która ma na celu ugruntowanie jego dominującej pozycji na rynku wyszukiwarek internetowych w czasie istotnego wzrostu znaczenia mobilnego internetu.

Po pierwsze, praktyki Google’a uniemożliwiły konkurencyjnym wyszukiwarkom internetowym możliwość rywalizowania w oparciu o osiągnięcia. Sprzedaż wiązana zapewniła preinstalację wyszukiwarki i przeglądarki internetowej Google’a praktycznie na wszystkich urządzeniach z systemem Android Google’a, zaś płatności za wyłączność znacznie ograniczyły zachęty do preinstalowania konkurencyjnych wyszukiwarek. Firma Google utrudniła też rozwój „forków” Androida, mogący zapewnić platformę dla konkurencyjnych wyszukiwarek internetowych. Strategia Google’a uniemożliwiła też konkurencyjnym wyszukiwarkom internetowym gromadzenie większej ilości danych z inteligentnych urządzeń mobilnych, w tym danych na temat wyszukiwania i lokalizacji, co pomogło firmie Google ugruntować jej dominującą pozycję wśród wyszukiwarek internetowych.

Ponadto praktyki Google’a zaszkodziły także konkurencji i dalszej innowacji w szerzej pojętej przestrzeni mobilnej, nie tylko w zakresie wyszukiwania. Uniemożliwiły bowiem innym przeglądarkom internetowym skuteczne konkurowanie z preinstalowaną przeglądarką Google’a – Chrome. Wreszcie, firma Google utrudniła też rozwój „forków” Androida, które mogłoby zapewnić możliwości rozwoju dla innych deweloperów aplikacji.

Skutki decyzji

Grzywna w wysokości €4 342 865 000 nałożona przez Komisję uwzględnia czas trwania i powagę naruszenia. Zgodnie z wytycznymi Komisji w sprawie ustalania grzywien z 2006 r.  kwotę obliczono na podstawie wartości dochodów spółki Google z usług reklamowych związanych z wyszukiwaniem na urządzeniach z systemem Android w państwach EOG.

Decyzja Komisji nakłada na Google wymóg skutecznego zakończenia nielegalnych działań w terminie 90 dni od daty decyzji.

Google musi przynajmniej zaprzestać i nie podejmować ponownie żadnej z trzech rodzajów praktyk objętych decyzją. Decyzja zabrania też firmie Google stosowania wszelkich środków, które miałyby taki sam lub równoważny cel bądź skutek jak te praktyki.

Decyzja ta nie uniemożliwia jednak spółce Google wprowadzenia rozsądnego, uczciwego i obiektywnego systemu zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie urządzeń z systemem Android wykorzystujących zamknięte aplikacje i usługi Google’a, ale bez naruszania swobody producentów urządzeń do wytwarzania urządzeń opartych na „forkach” Androida.

Wyłączną odpowiedzialność za zapewnienie zgodności z decyzją Komisji ponosi Google. Komisja będzie uważnie monitorować, czy Google wywiązuje się z tej decyzji, zaś spółka ta ma obowiązek informowania Komisji o tym, w jaki sposób zapewni zgodność z nałożonymi na nią zobowiązaniami.

Jeżeli spółka Google nie zapewni zgodności z decyzją Komisji, będzie zobowiązana do zapłaty kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów, sięgającej nawet 5 proc. średniego dziennego światowego obrotu jej spółki dominującej Alphabet. Komisja będzie musiała wówczas wydać odrębną decyzję stwierdzającą niezgodność z przepisami, a wszelkie płatności zostaną ustalone z mocą wsteczną od momentu, w którym rozpoczęło się nieprzestrzeganie przepisów.

Koncern Google może też zostać pociągnięty do odpowiedzialności za wyrządzone szkody w ramach postępowań cywilnych przed sądami państw członkowskich przez osoby lub przedsiębiorstwa, które odczuły negatywne skutki jego zachowania antykonkurencyjnego. Nowa dyrektywa w sprawie roszczeń odszkodowawczych ułatwia podmiotom poszkodowanym na skutek praktyk antykonkurencyjnych uzyskanie odszkodowania.

Inne sprawy dotyczące firmy Google

W czerwcu 2017 r. Komisja nałożyła na firmę Google karę pieniężną w wysokości 2,42 mld euro za nadużywanie dominującej pozycji swojej wyszukiwarki internetowej do niezgodnego z prawem preferencyjnego traktowania własnej porównywarki cenowej. Obecnie Komisja aktywnie monitoruje, czy Google wywiązuje się z tej decyzji.

Komisja w dalszym ciągu prowadzi dochodzenie w sprawie ograniczeń, jakie firma Google nałożyła na niektóre strony internetowe podmiotów trzecich w zakresie możliwości wyświetlania podczas wyszukiwania reklam od konkurentów Google’a (sprawa AdSense). W lipcu 2016 r. Komisja doszła do wstępnego wniosku, że spółka Google nadużyła swojej pozycji dominującej w sprawie dotyczącej AdSense.